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新版《土地管理法》修正案通过 集体建设用地入市是最大亮点

2019-08-29 08:15:51 来源:中国房地产

农村土地制度改革涉及的主体、包含的利益关系十分复杂,牵一发而动全身,这次改革在相关制度方面有了很大的突破。

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农村土地制度改革又向前迈了一步。

8月26日,十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过了关于修改《土地管理法》的决定,计划于2020年1月1日起实行。此次修改聚焦三方面内容:一是完善土地征收,二是破除农村集体性入市法律障碍,三是允许已经进城落户的农村村民自愿有偿退出宅基地。

其中,农村集体经营性建设用地入市的立法,打破了建设用地流转、农业用地保障、生态用地保护的不可能三角,为拓宽大城市建设空间提供了更多的可能性与想象力。

自然资源部法规司司长魏莉华表示,“此次通过的土地管理法修正案,坚持土地公有制不动摇,坚持农民利益不受损,坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度,把党中央关于农村土地制度改革的决策和试点的成功经验上升为法律,在农村三块地改革方面做出多项创新性规定。”

农村土地制度改革涉及的主体、包含的利益关系十分复杂,牵一发而动全身,这次改革在相关制度方面有了很大的突破。

破除集体经营性建设用地入市障碍

实际上,农村集体经营性建设用地流转可追溯到2005年,当时广东省为加强国家对集体建设用地的管理,根据国务院关于深化改革严格土地管理的决定,结合自身实际制定了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》。

2014年底,中办、国办印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地改革试点工作意见》,在全国部署农村土地制度改革试点工作。由于试点突破了土地管理法有关规定,所以2015年2月全国人大常委会通过授权决定,授权国务院在33个试点县行政区域内暂停实施土地管理法的5个条款、城市房地产管理法的1个条款。

国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所国土经济室主任黄征学告诉中国房地产报(微信ID:china-crb)记者,2005年广东省的集体经营性建设用地流转只是地方性法规,当时我们在广东省调研,发现还存在一些问题。2015年33个试点则提出在5方面进行探索;一是探索入市主体,比如北京大兴探索了镇集体联营公司作为入市主体;辽宁海城探索村民委员会或村民小组委托村委会作为入市主体;二是探索入市途径和范围,就地入市、异地调整入市还是综合整治入市;三是探索完善市场交易规则和服务监管制度;四是探索完善集体经营性建设用地使用权权能,如何“还权赋能”;五是探索入市土地增值收益分配机制。

试点近5年,农村土地改革制度取得明显突破。8月26日新修改的土地管理法,破除农村集体建设用地进入市场的法律障碍,删除原来土地管理法第43条“任何单位或个人需要使用土地的必须使用国有土地的规定”,增加规定农村集体建设用地在符合规划、依法登记,并经三分之二以上集体经济组织成员同意的情况下,可以通过出让、出租等方式交由农村集体经济组织以外的单位或个人直接使用,同时使用者在取得农村集体建设用地之后还可以通过转让、互换、抵押的方式进行再次转让。

魏莉华表示,“这是土地管理法一个重大制度创新,取消了多年来集体建设用地不能直接进入市场流转的二元体制,为城乡一体化发展扫除了制度性的障碍,集体经营性建设用地入市是这次土地管理法修改的最大的亮点。”

黄征学进一步分析称,“以前《土地管理法》规定,集体经营性土地不经征用是不可以入市的,这次修改在这一点上有突破,对使用权能(转让、出租、抵押等)、服务监管等很多达成一致的问题上都进行了明确。不过,入市主体没有明确,究竟什么作为基本单位;入市途径范围也没有明确,比如异地调整的方式是非常复杂的;另外,入市后如何分配土地收益也是一个复杂的问题,值得进一步讨论。”

易居研究院研究总监严跃进则认为,“需要强调一点,依法登记的含义是不动产确权登记发证,没有确权的土地是不允许入市的。这条规定是这几年农村土地市场变动最大的一条内容,也是集体建设用地同权同价精神的体现,使过去地方政府行政法规允许入市的精神真正写入到了法律文本中。”

是否会冲击现有土地市场?

自然资源部部长陆昊在去年12月23日给过一组数据,33个试点县(市、区)集体经营性建设用地已入市地块1万余宗,面积9万余亩,总价款约257亿元,收取调节金28.6亿元,办理集体经营性建设用地抵押贷款228宗、38.6亿元。

从试点到立法,随着农村集体经营性建设用地入市的实施,征地将越来越少,交易将越来越多,这种改革是否会对现有土地市场造成冲击?

全国人大常委会法制工作委员会经济法室副主任杨合庆表示,“集体经营性建设用地入市改革的目的是为了改变、完善现有的建设用地土地供应的格局。原来只有国有建设用地才能进入市场,以进行各项建设,现在允许集体可以把集体建设用地,直接由集体出让、出租用于建设,这是土地供应格局的改变。另外,集体经营性建设用地入市要符合规划,规划必须是工业或者商业等经营性用途;它还必须要经过依法登记;它在每年的土地利用年度计划中要做出安排。即使获得集体经营性建设用地的使用权之后的土地权利人也要按原来规划的用途来使用土地。从这几个方面来讲,它不会对我们的土地市场造成冲击。”

严跃进进一步分析称,“土地利用年度计划应当对集体经营性建设用地做出合理安排,其含义在于,土地利用年度计划也应该具备城乡统一用地概念,不光国有建设用地需要统筹,农村经营性建设用地也要统筹。这里只强调集体经营性建设用地,不是集体建设用地。”

另外,黄征学也给出一组调研数据,“全国有50多万个村民小组,有集体经营性建设用地的只有10%左右。”

从目前全国集体经营性建设用地总体数量和顶层国土规划来看,集体经营性建设用地入市虽需要制度上的衔接与落地中的检验,但对现有国有土地市场不会产生过分冲击。不过,对于这一“新物种”,也有开发商向中国房地产报记者抛出质疑,他们很在意土地供应的区位和交通以及资产运营方式。

对此,黄征学则认为,“集体经营性建设用地的推出跟建设用地、农业用地、生态用地的矛盾有关系,未来占用更多的农业用地和生态用地的可能性很小,但是经济社会要发展,只能做建设用地盘活的文章。这种盘活主要是在大城市周边或者内部才更有意义,我们一般做法是异地调整入市,与城市建设用地增加或者减少挂钩,在偏远地区的意义不大。

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